民主监督是政协三大职能之一,如何把“软监督”变得有“硬成效”?市政协财政预算民主监督组以紧盯市级财政预算20年的创新实践,为提升政协民主监督实效提供了一份“北京样本”。

开创先河

1995年4月,王宝森隐瞒财政收入、非法将预算内巨额资金转移到预算外的严重经济犯罪事件被揭发。时任市政协常委的甘培根正在政协开会,他还清楚地记得,这一突发消息给市政协委员们带来的震撼。

案件暴露出北京当时在财政预算法律和权力监督方面的漏洞。政协委员们当时在会上就展开了热烈讨论,认为对财政预算加强审查监督已经刻不容缓。

后来成为财政预算民主监督组首任组长的甘培根说,虽然委员们的热情和呼声很高,但做起来却有不少难度,对财政预算进行民主监督,无法可依、无章可循、无史可鉴。

市政协只能摸着石头过河。八届市政协常委会议审议通过《政协北京市委员会关于政治协商、民主监督、参政议政的决定》,规定对财政预算在决策前进行政治协商,对其贯彻执行进行民主监督,是市政协的主要职能。同年,市委发出《关于进一步加强人民政协工作的通知》,提出发挥人民政协对包括财政预算在内的决策及其实施的政治协商、民主监督的职能作用。

经过近两年精心的制度设计,经八届市政协常务委员会第26次会议批准,市政协经济科技委员会正式成立了以甘培根为组长的财政预算协商监督小组,这在全国政协系统开创了先河。小组成员14人,由熟悉经济、财税的各界政协委员组成,其中包括经济界、农业界、高等教育界等多领域,民主党派和无党派人士占了40%,同时还特别聘请了4名财税、金融领域的退休专家参与监督。

监督组并非经济委员会的下属机构,而是在市政协常委会和主席会议领导下,履行人民政协财政预算民主监督的专门机构,组成人员由主席会议任命,意见建议可直接提交主席会议审议,并报送市委市政府研究采纳。

这种制度设计充分发挥出了政协民主监督的三大优势,一是政协的组织优势,委员的批评意见往往能通过组织形成共识;二是政协委员人才荟萃,智力密集,对经济社会问题反应敏锐;三是政协位置超脱,委员在监督领域有较少直接的利害关系。

监督底气

每年两次听取财政预算报告并监督评议,成为了市政协财政预算民主监督组一年里最忙的时候。

监督评议会头天晚上11点,市政协常委任学良和大部分监督组成员还在翻阅着财政预决算报告,数百页的报告要在会议开始前“吃透”,还要在第二天提出有针对性和含金量的建议,“课下功夫必须得做足,晚上熬夜看材料已经成了家常便饭。”

财政预算、决算是国计民生的“第一账”。纳税人的钱怎么花?花得好不好?都从这份账本的数字里体现出来。做好民主监督,专业要求极高。

既得看懂,更要提出深层次的监督意见,监督组在成立之时就是 “优中选优”。现在财政预算监督除涉及财税外,还涵盖科技、教育、环保、城建等多个专业领域,“组队”时不局限于某一个专委会,而是从全体委员中选拔相关领域的专家学者、一线从业人员,同时还额外聘请财税专家顾问作为补充。

在这之外,监督组还苦练“内功”,经常不定期组织培训,学习预算法,邀请财税专家和主管部门领导进行专题培训;一同参与财税领域专项考察和市级项目支出前评估工作,让组员既了解上情,又知晓下情。

市政协财政预算民主监督组现任组长刘桓说,“对财政预算进行民主监督,既要有勇气,更要有底气。”监督组提出每条意见建议,都经过了扎扎实实的调研。

从九届市政协以来,监督组除开好每年两次财政监督审查评议会议外,还专门针对财政补贴、重大投资项目资金落实和使用情况、政府性基金管理和使用情况、房产税试点准备、地方政府性债务风险等公共财政热点难点问题进行专题调研,为形成高质量的监督意见建议做充分准备。

任学良回忆起当时耗费精力最大的一次调研,2009年,监督组提前意识到地方债务的风险,但由于每个区所使用的融资平台不一样,隐匿的债务不好发现。为此,监督组前前后后进行了十多次调研,同时还利用私人关系打听实情,最终得出相对准确的数字,提前预警了风险,让市委、市政府尽早重视起来。

未雨绸缪

2011年,北京市“营改增”尚未试点,监督组却提出了一个当时看来有些“杞人忧天”的意见。

组长刘桓带领监督组深入调研后认为, “营改增”在中国是大势所趋,但在促进北京经济发展的同时,也要考虑北京第三产业占大头的实际,关注其中的一些不确定因素。之后,监督组保持了对这个问题的持续关注,陆续向市委市政府相关部门提出一系列警示性的意见。

此后几年,北京“营改增”的实践证明监督组的这份担心并非多余。北京市第三产业占比已超80%,自“营改增”全面实施后,财政收入在某些方面确实受到了不利影响,金融服务业、建筑安装业等局部领域税负还有些增加。

市财政局副局长韩杰坦言,结合监督组建议,市财政局加强了对部分收入的运行监测,并把“营改增”对北京可能造成的影响和推进中的困难向中央相关部门作了系统汇报,最终争取到了对北京在“营改增”过程中的倾斜性政策,把改革对北京财力等方面的不利影响降到了最低。

不回避矛盾,敢讲真话,未雨绸缪,同时又能把握分寸,帮忙不添乱,这是监督组的特点。刘桓说,监督财政预算执行情况是法律赋予各级人民代表大会及其常委会的职权,人大侧重于具体项目的合规性审查,政协侧重于政府周期性财政经济活动的科学合理性分析。

市政协主席吉林说得更明白,人民政协不是权力机关,其开展的民主监督不是国家权力性质的监督,对公共权力不具备法律约束力和强制性,而是以人民政协章程为依据,以政协组织为载体,以批评和建议为主要形式,进行的政治监督。其发挥作用靠的是说得对,本质上是人民监督。

这种定位使得监督组关注的多是宏观经济和财政体制改革方面的“大命题”,比其他权力性监督更具宏观性、前瞻性和预见性,容易在更宽范围、更远视角上发现问题,对政府财政经济活动风险有着更加明显的预警作用。

2008年顶着“争议”最早提议改革轨道交通补贴方式,北京于2014年对地铁票价进行调整;建议北京在全国率先将预算超收收入收支情况纳入下一年度预决算报告,市财政部门从2008年开始建立预算稳定调解资金,超收部分一律转入其中规范管理;建议本市相关部门加强投资立项的事前论证、事中监管和事后审计,市财政局在2010年建立起市级项目支出评估机制……20年来,监督组的意见建议对政府作出前瞻性、预见性决策发挥了重要作用。

以点带面

今年1月13日,市政协十二届五次会议举行小组会,在民盟、农工党界别的小组讨论中,民主监督成了热点话题。

“今天市纪委书记也在现场听取意见,我有一个建议,我们是不是可以讨论一下市政协民主监督和党内监督的关系。”作为小组讨论的召集人,市政协委员常纪文面对新任市纪委书记张硕辅,提出了自己的设想。

面对委员们的关注,张硕辅回应,“民主监督是政协的重要工作,强化监督是我们的共同责任,下一步,市纪委、市监察委将与市政协共同努力,使党内监督、政协民主监督和监察委员会的法律监督真正形成合力。”

新形势下,提升民主监督质量和水平成为各级政协组织热议的焦点话题。党的十八届六中全会审议通过《中国共产党党内监督条例》,在党的历史上第一次把人民政协民主监督写进党内法规,明确规定各级党委应当支持和保证“人民政协依章程进行民主监督”。近日,中共中央办公厅印发了《关于加强和改进人民政协民主监督工作的意见》,进一步明确“人民政协的民主监督是我国社会主义监督体系的重要组成部分。”

以1996年成立财政预算民主监督组为标志,市政协开始了对履行民主监督职能途径、形式和机制的创新探索。此后,市政协陆续建立和完善了新闻舆论、城市管理、法治建设民主监督组,这一组织化的民主监督方式实现了从点到面的推广。

经历20年的探索实践,民主监督组这一民主监督形式证明了其生命力。“它能够汇聚各方面专业人士,依靠集体智慧,长期对某一领域的问题,进行全面深入持续的研究和监督,提出专业性、高质量的批评建议,有效履行民主监督职能。”市政协主席吉林说。

一直以来,在人民政协三项职能中,民主监督一直是个薄弱环节。但三项职能相互联系、相互补充、相互融合。吉林说,会议、调研、提案等履职形式,既是政治协商、参政议政的形式,又是民主监督的形式。因此,要把民主监督贯穿于政协履职的全过程,探索开展界别监督、专委会监督、主席会议监督、常委会议监督等集体性监督,增强监督的组织性、规范性和高层次性。

所有的实践探索,都必须把握好民主监督在中国特色社会主义监督体系中的定位。“人民政协民主监督,不是人民政协对党政部门的监督,而是参加人民政协的各党派团体和各族各界人士通过政协组织对国家机关及其工作人员的工作进行的监督;是‘在’政协监督,而不是‘由’政协监督。人民政协不是监督的主体,而是监督的平台和载体。”吉林说。

民主监督组织化的“北京实践”

法治建设民主监督组

小切口反映大问题

“这次民主监督选题很好,从一个小切口反映出司法公正、公平和队伍建设等重要问题。”市政协主席吉林高度肯定的便是市政协最“年轻”的民主监督组——法治建设民主监督组。

2014年,党的十八届四中全会召开,就全面依法治国若干重大问题进行部署。2015年,市政协遴选委员中的法律专业人士,新成立法治建设民主监督组。首个调研主题便从“市司法机关法律文书网上公开”这个小切口入手,创造性地开展监督性调研,不仅提出问题,还剖析原因、提出解决之策,形成的监督报告得到了市高级人民法院和市人民检察院的充分肯定。

去年,监督组延续小切口入手的做法,围绕“通过行政诉讼看本市法治政府建设”开展监督性调研,深入基层了解执法过程中遇到的实际困难,为推进法治政府建设出了不少实招。

新闻舆论民主监督组

媒体“守望者”

1994年,市政协新闻舆论民主监督组的前身——新闻舆论监督和社会舆情评议组正式成立。20多年来,监督组可谓首都新闻媒体的“守望者”。据介绍,监督组起初还仅仅局限于评论新闻媒体的舆论导向和评报,后来逐步加强对新闻媒体实施舆论监督职能的关注,探索民主监督与舆论监督相结合的途径,后又伴随着媒体融合趋势,在新媒体舆论场中增强民主监督。

官方宣传与民间舆论场分离之外,民间舆论场内部也有明显分化;舆论场中的一些乱象仍未得到有效引导,有对社会热点事件耸人听闻的“揭秘”和缺乏理性的“热议”,标题党、媚俗、低俗的文风仍然很有市场,舆论“反转剧”引发公众对媒体专业精神和公信力的质疑……监督组以问题为导向,辣味十足的意见建议为首都新闻媒体健康发展发挥了重要作用。

城市管理民主监督组

紧盯“大城市病”

2013年,雾霾、水污染、交通拥堵等 “大城市病”越来越引发社会关注。年中,针对北京城市管理中的“揪心问题”,市政协探索成立了城市管理民主监督组。

民主监督组分为四个小组,分别负责大气污染治理、污水治理、环境整治和垃圾处理、打击违法建设等四方面的监督工作,采取情况通报、专项视察、日常监督等方式,对城市管理工作进行民主监督,并向常委会议或全体会议作年度专题报告。监督组依托市政协城建环保委员会产生,汇集了城市规划、城市管理、生态文明等相关领域的专家。

成立当年,监督组即针对大气污染进行了专项监督,提出推进联防联控体系建设、加强重污染天气成因分析等建议;2014年,以APEC会议为切入点,分别就环境整治、大气污染防治和水环境整治提交专项监督报告。2015年和2016年,监督组又针对公共空间设施管理、大气污染治理、农村生活污水治理、城市副中心污水处理和水环境建设等主题进行专项民主监督。

链接

财政预算民主监督组这二十年

1996-2002:聚焦预算外资金管理问题

鉴于1995年“陈王案件”的教训,市政协财政预算民主监督组从成立之初就高度关注北京市预算外资金管理问题。

针对数目庞大的预算外资金,委员们认为,北京应从进一步堵塞管理漏洞的角度考虑,及早制定积极可行的实施办法,坚持收支两条线,建立财政专户,逐步将预算外资金尽可能多地纳入财政预算,改善和规范财政秩序。1997年,本市单独编列了基金预算,还把原来列为专项收入的城市教育费附加等一并纳入基金预算,这些收入属于专款专用,在预算中列收列支;1998年,市财政部门对全市预算外资金和行政事业单位其他资金账户进行了清理,并完善了一系列监管制度。

2003-2007:加强对财政超收收入的监督审查

2000-2007年,北京市财政收入增加较多,每年以两位数高速增长,特别是土地出让金数额较大,2007年的预算超收收入更是超过百亿元。这不仅影响当期预算平衡,冲击执行预算,也影响了预算执行的严肃性,容易滋生腐败现象。

2005年,市政协委员建议,在全国率先试行人大对预算超收收入的询问制和超收收入使用的审批制,并将收支情况纳入下一年度的财政预算和决算报告中。2008年起,市财政部门建立了预算稳定调节基金,对年度财政超收部分,除按法律、法规和财政体制规定增加的支出外,一律转入“预算稳定调节基金”,在以后年度经预算安排节约使用。这一做法早于全国6年实行,为预算体制改革起到了示范和表率作用。

2008-2012:推动公交票价调整

2008年以后,北京公共交通飞速发展,轨道交通尤为突出,财政对公共交通的补贴也居高不下。这既对本市财政造成很大压力,又相对减弱了财政对基础设施、社会事业和其他行业的扶持力度。长期以来,补贴也使得本市主要交通运营企业运营成本过高、效益不佳。

为此,财政预算民主监督组从2008年到2014年每年都建议市政府慎重把握财政补贴的总量和方向,防止补贴过快增长超出财政承受能力,特别建议市政府建立公共交通票价调整机制,稳定公交、地铁现有财政补贴规模。多方努力下,2014年12月28日,北京市对公交票价进行调整,实行计程票价。

2013-2016:完善重大项目事前绩效评估

近年来,政府投入到各个领域、各个行业、各重点项目的资金越来越多,少数项目存在着资金浪费、使用不到位、项目实施不透明等问题。监督组建议政府进一步完善财政支出效果评价体系,尤其对一些比较大的支出项目,进行事前论证、事中评价和事后审计。2010年,市财政局采纳了政协委员建议,就重大项目开始采取事前绩效评估,邀请人大代表、政协委员、专家、中介机构广泛参与。

此措施实施后,委员又建议进一步扩大事前评估项目的范围,对项目可行性进行分析论证。财政部门根据委员们的建议,逐年增加了事前绩效评估项目数量和人大代表、政协委员参与人数。

2017年03月08日

北京市政协财政预算民主监督组变“软监督”为“硬成效” 紧盯“北京账本”二十年

数据来源:原创

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